农业保险：抵抗天灾的堡垒

　　农业保险成“三农”发展“稳定器”

　　中国农业保险的发展并不是“忽如一夜春风来”。

　　中国农业保险始于1950年，但在1958年到1982年期间由于各种原因中断。2007年以来，随着中央政府对市场的补贴支持，农业保险市场发展迅猛，主要的保障品种有种植业和养殖业，尤其是推出了能繁母猪补贴政策。与此同时，农业保险的补贴规模正在延伸到更大的范围和更多的品种。

　　数据显示，为完善保费补贴政策，中央财政不断加大对农业保险保费补贴的预算安排力度，预算安排资金从2007年的21.5亿元增长至2011年的97.06亿元，年均增长45.8%。中央和地方财政累计投入补贴资金超过460亿元，其中，中央财政安排资金264亿元，带动参保农户5.8亿户次，为“三农”提供风险保障达1.8万亿元。

　　经过几年的发展，中国农业保险业务快速发展，产品结构不断丰富。据悉，今年中央财政显著增强了对农业保险的支持力度，扩大了农业保险保费补贴政策范围，提高了保障水平。

　　今年，现有中央财政补贴险种的补贴区域拓宽至全国。对于现有的补贴品种，只要符合现行规定、地方自愿开展并提交申请的，原则上中央财政均按现行条件给予保费补贴。此外，今年中央财政新增糖料作为保费补贴品种。在保费补贴比例上，糖料作物保险在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政对东部地区补贴35%、对中西部地区补贴40%。中央财政对新疆生产建设兵团、中央直属垦区等补贴比例为65%。在养殖业保险中，东部地区的能繁母猪和奶牛保险，在地方财政至少补贴30%的基础上，中央财政补贴40%；育肥猪保险，在地方财政至少补贴10%的基础上，中央财政补贴10%。

　　此外，今年中央财政森林保险保费补贴区域新增8个省（市），纳入中央财政森林保险保费补贴范围的有福建、江西、湖南、辽宁、浙江、云南、广东、广西、四川、河北、安徽、河南、湖北、海南、重庆、贵州、陕西17个省（区、市）。保费补贴比例公益林在地方财政至少补贴40%的基础上，中央财政补贴50%；商品林在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政补贴30%。

　　中国农业保险为缓解农户“因灾致贫、因灾返贫”、稳定农户收入水平、增强农业恢复再生产能力等提供了有力保障，成为“三农”发展的“稳定器”。

　　充分发挥政府“裁判员”效应

　　今年5月，旨在提高农业抗风险能力、保障粮食生产安全的《农业保险条例（征求意见稿）》出台，多年来困扰农业保险发展的财政补贴、税收优惠、大灾风险分散机制等也将得以明确，意味着农业保险将正式告别“无法可依”的时代。

　　在这份征求意见稿中，农业保险被定位为“有国家补贴的商业保险”。那么，农业保险与国家财政之间存在着怎样的关系？

　　中国渔业互保协会理事长王朝华认为，政策性农业保险是中央强农惠农政策的重要组成部分，是灾后补偿的一个机制，是公共管理和公共服务的具体体现，是维护和促进社会稳定、和谐、进步和经济发展的推进器。所谓的“政策性”指的是“财政补贴”而非政府兜底，政策性农业保险应当由政府、企业、社会组织、公民共同承担，而不能由财政全部承担。

　　政策性农业保险是财政制度的一种协调和安排，也可称之为“保险产品财政”。这种保险财政并不必然导致财政风险，财政资本与保险产品创新结合程度越高，化解风险的能力就越强。“农业保险不仅应当是“三农”最需要的保险，也应是保险机构能承受的保险，要在愿望和能力之间形成一个契合点。”王朝华说。

　　然而，不少专家认为，仅仅将农业保险单纯定位为“有国家补贴的商业保险”显得较为狭窄。国家进行保费补贴旨在提高农民的支付能力和保险需求，如果定位为政策性保险，保险公司应以“保本微利”的原则厘定低费率，但如果定位为“国家补贴的商业性保险”，容易刺激保险公司追求利润最大化。

　　因此，政府在农业保险体系中的定位应是制度供给者、财政支持者、协调推进者和经营主体培育者。政府在农业保险体系中不是“运动员”，而是“裁判员”，为各方经营主体制定“比赛规则”。例如，在农业保险“北京模式”中，政府不直接经营农业保险，只对超赔风险通过市场化机制承担有限责任：赔付率160%以下的风险，由农业保险的承保公司承担损失补偿责任；赔付率在160%-300%的巨灾风险，由政府出资购买再保险予以保障；赔付率在300%以上的农业巨灾风险，由政府每年按照上年农业增加值的1%。此外，北京市政府对政策性农业保险提供保费补贴、经营管理费用补贴、再保险支持、农业巨灾风险基金、补贴资金预拨机制、税收优惠等措施，体现了政府财政支持者的角色定位。

　　配套风险管理体系亟待建立

　　风险大、成本高，价格比其他财产保险高很多，而作为投保主体的农民却收入较低——这对天然存在的矛盾似乎预示着我国农业保险的发展并不会一帆风顺。事实上，从农业保险运行伊始，围绕着由谁补贴、补贴多少、补贴方式、补贴品种、补贴监管、风险转移等问题就层出不穷。

　　中央财经大学保险学院院长郝演苏认为，中国的农业保险并未脱离“低保费、低保额、低保障”的状态，真正意义上的商业保险还未实现。

　　据了解，中国农业保险目前还是“成本保险”为主，保障程度低，发生灾害时仅能针对种植中的物化成本（如化肥、种子等费用）进行赔付。而“多头管理”也令人忧心忡忡。据了解，在农业保险的运行体系中，财政部门负责保费补贴资金的分配和使用，保监会监管商业保险公司的业务活动，农业部门协助保险机构展业、定损和理赔。多头监管不仅浪费监管资源，也增加了协调成本，留下监管真空。在经营主体方面，我国农业保险经营主体主要有中国人保和中华联合两家全国性保险公司及上海安信、吉林安华等区域性农业保险公司等。与美国有17家保险公司经营政策性农业保险相比，农业保险经营主体较少，适度竞争的市场环境并未形成。

　　此外，我国的巨灾风险分散机制还有待建立。事实上，建立全国统一的农业巨灾保险风险分散机制已经提出多年，但进程缓慢。在此番的《农业保险条例（征求意见稿）》中，关于大灾风险分散机制的建设并未予以细节明确。郝演苏认为，巨灾发生牵涉的面非常之广，国家应该首先建立一个统一的巨灾风险分散机制，将各类巨灾纳入考虑范围，才有条件在框架基础上对农业保险进行讨论。同时，还应与之配套地建立一套风险管理体系，对巨灾风险建立风险防范，完善基础设施建设工作。