适应新的海洋制度促进渔业健康发展

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　　适应新的海洋制度促进渔业健康发展
　　
　　——纪念《联合国海洋法公约》签署30周年
　　
　　今年是我国签署《联合国海洋法公约》30周年。1982年联合国海洋法会议通过公约，1994年正式生效，标志着国际海洋法制度的重大变革。公约建立的新的海洋管理制度，以及公约生效后国际社会相继出台的一系列有关海洋生物资源养护管理措施，从根本上改变了传统的海洋渔业秩序和资源分配格局，对世界海洋渔业发展和国际渔业关系产生了重要影响。
　　
　　我国是世界上最大的渔业生产国，渔船最多、渔民最多，加之我国特殊的周边海洋环境，新的海洋制度对我国海洋渔业经济发展和渔业管理方式产生的影响重大而深远。公约生效后，各级政府和渔业部门积极应对挑战，努力推动渔业产业结构调整和渔业管理水平的提高，促进海洋渔业平稳健康发展。
　　
　　构建与周边有关国家的新型渔业关系
　　
　　1996年5月我国批准《联合国海洋法公约》，1998年6月通过《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，开始实行专属经济区制度。为了维护正常的海上渔业生产秩序，妥善处理我国与周边国家的渔业关系，配合国家政治外交大局需要，我国相继与日本、韩国、越南签署了三个政府间渔业协定。其中，《中日渔业协定》于2000年6月1日生效，《中韩渔业协定》于2001年6月30日生效，《中越北部湾渔业合作协定》于2004年6月30日生效。从协定性质看，中日、中韩两个渔业协定是我国与日本和韩国尚未完成海域划界的情况下，就两国渔业问题做出的临时性安排，《中越北部湾渔业合作协定》则是中越两国对北部湾海域进行划界的同时，就两国渔业问题做出的安排。三个协定都体现了公约精神，是以专属经济区制度为基础作出的渔业安排，是公约生效后我国海洋渔业发生的最重大变化。
　　
　　三个协定签订后，各级政府和渔业部门积极适应新变化，为确保协定顺利实施做了大量工作。根据相关规定，我国与日、韩、越三国分别设立了渔业联合委员会，双方每年定期举行会议，审议协定执行情况，研究解决协定执行中存在的问题，并就双方相互入渔安排、协定水域渔业管理和资源养护等有关问题进行磋商。在三个渔委会框架下，还分别建立了渔业资源专家组和渔业执法工作会谈机制，通过定期会晤，就协定水域渔业资源研究和维护海上作业秩序等问题进行磋商并开展合作。各地渔业部门还组织开展了大量的宣传教育培训、入渔渔船管理、协定水域巡航执法等工作，基本实现了渔业生产、渔民情绪和渔业管理方式的平稳过渡，保障了协定的平稳实施。
　　
　　建立并实施专属经济区渔政巡航管理制度
　　
　　专属经济区制度的建立，使我国海洋渔业管理方式和内容都发生了很大的变化，渔政执法任务明显增加。自1998年起，在有关部门的支持下，农业部开始组织开展专属经济区渔政巡航管理，履行对专属经济区海洋生物资源的主权权利和管辖权、保护我国渔民渔船的合法权利和生命财产安全、查处外国渔船侵渔行为、维护海上正常渔业生产秩序。其中，重点开展了南沙海域维权护渔、钓鱼岛海域常态化巡航、北部湾和西沙海域渔业监管、涉朝韩敏感海域制止越界捕捞、黄岩岛海域维权执法等任务。农业部南海区渔政局自1994年起已连续18年坚持驻守南沙美济礁。为了执行联合国大会关于禁止公海流网捕鱼的决议，农业部自1994年起与美国开展公海执法合作，每年派渔政人员参加中美联合执法，派遣渔政船编队赴北太平洋公海巡航，在国际渔业执法中发挥了重要作用。2011年，共安排63艘渔政船开展专属经济区渔政巡航行动，完成巡航293航次，航程22万海里，登临检查渔船2628艘次，驱赶、查扣外籍侵渔渔船60艘次，现场成功解救我国被外国军警控制渔船32艘，掩护被追赶、挟持渔船脱离险情200多艘次。
　　
　　大力促进远洋渔业发展和规范管理
　　
　　按照国家“走出去”发展战略要求，以及公约有关公海和专属经济区管理制度，积极参与国际和区域性渔业事务，推动与有关国家的渔业交流与合作，大力发展远洋渔业，开发利用公海和他国专属经济区的渔业资源。自1985年开始，我国远洋渔业从无到有、从小到大、从少到多、从弱到强，取得了长足发展。2011年获得农业部远洋渔业企业资格的企业达116家，外派作业渔船1628艘，总产量、总产值分别达到115万吨、126亿元，运回国内自捕水产品63万吨。
　　
　　作业海域从最初的几个西非国家近海发展到目前37个国家的专属经济区和太平洋、大西洋、印度洋公海及南极海域，在海外建立了100多个代表处、合资企业和后勤补给基地，外派渔业船员和管理人员近4万人。远洋渔业产业规模和企业实力不断壮大，综合实力和参与国际竞争能力不断提高，成为我国外向型经济中的一支生力军，也使我国进入世界远洋渔业大国行列。
　　
　　在远洋渔业生产发展的同时，针对远洋渔业专业性、国际性强，从业风险大的特点，积极适应新的国际海洋制度和相关管理规则，建立健全监管制度，对远洋渔业实施规范有效监管。根据农业部《远洋渔业管理规定》，对远洋渔业实行准入审批、年度审查和行业自律等基本管理制度，建立了以生产情况报告、标准化渔捞日志、渔船船位监测、派遣政府观察员、签发合法捕捞证明等为主要内容的监管体系，对重点远洋渔业项目实施分类指导和管理，对促进远洋渔业持续健康发展提供了有力的制度保障。同时，积极争取国家对远洋渔业的扶持政策，建立了较为完整的远洋渔业政策扶持体系，对优化我国远洋渔业产业结构、提高装备水平、促进产业发展、增强国际竞争能力发挥了重要作用。
　　
　　积极开展多边双边渔业交流合作
　　
　　为适应外向型渔业发展要求，我们积极参与国际渔业管理活动。目前，世界范围内建立了近30个国际或区域性渔业管理组织和管理机制，几乎所有公海海域和重要渔业活动均由国际渔业管理组织进行管理。我国参加了四个区域金枪鱼渔业委员会、南极海洋生物资源养护委员会、南太平洋渔业管理组织和北太平洋渔业管理机制等7个与我国远洋渔业发展密切相关渔业管理组织，与10多个重要国际或区域性组织建立了合作关系，积极参与有关管理制度、措施和规则的制定，拓展渔业发展空间，维护发展权利。目前，我国大洋性作业渔船数量达到850多艘，渔业产量约60万吨，作业海域遍布三大洋公海和南极海域，有效维护了海洋渔业权益和远洋渔业发展空间。
　　
　　与此同时，积极发展双边渔业合作。我国过洋性远洋渔船的作业海域分布于亚洲、非洲、南美洲以及太平洋岛国等37个国家的专属经济区。随着沿海国对海洋渔业资源保护的日益重视，我国与这些国家的入渔合作已从过去直接购买捕捞许可证的方式，逐步发展为在当地投资、建基地、建工厂的新型合作方式。农业部积极推进与有关国家政府间渔业合作关系，在促进我国渔业发展的同时实现与有关国家的互惠互利、合作共赢。目前，已经与10多个国家签署了政府间渔业协定或部门间渔业合作协议。这不仅保障了企业的合法权益、稳定了渔业合作关系，而且扩大了对外影响力，提高了我国在非洲、太平洋、印度洋岛国中的地位，为服务外交大局做出了应有的贡献。

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　　全面加强海洋生物资源养护　　
　　为落实公约有关海洋生物资源养护的精神和要求，促进我国渔业可持续发展，我国制定实施了一系列资源养护制度和措施。1995年起开始实施海洋伏季休渔制度，并逐步扩大休渔范围，延长休渔时间。目前海洋伏季休渔制度已覆盖渤海、黄海、东海和南海四大海区，涉及沿海11个省（区、市）和港澳地区海洋捕捞渔船15万艘、渔民100多万人，是我国乃至世界涉及渔船渔民最多、持续时间最长、社会影响最大的渔业资源养护制度。之后，又相继实施了海洋捕捞渔船数量和功率“双控”制度、海洋捕捞产量“零增长”和“负增长”计划、海洋捕捞渔民减船转产工程等。2002年~2011年，共投入中央财政资金11.88亿元，报废减少渔船2.37万艘，培训转产渔民近10万人，一定程度上解决了受三个渔业协定影响渔民的生产生活出路问题。同时，大力开展渔业资源增殖放流，加强珍稀濒危水生生物保护，开展海洋牧场建设。2006年~2010年，全国共投入资金近21亿元，增殖放流重要水生生物苗种1000亿尾以上。这些资源养护和管理制度的实施，对控制和压减海洋捕捞强度、缓解渔业资源衰退趋势、调整渔业产业结构、保持渔业生产和渔区社会稳定发挥了重要作用。
　　
　　总之，公约的生效以及一系列新的海洋管理制度的实施，促进了我国渔业产业结构的调整和转型升级，稳定和发展了我国与有关国家及国际区域渔业管理组织的合作关系，推动了我国渔业管理政策制度的调整完善以及渔政管理水平的提高，树立了负责任国家的良好形象，对我国渔业发展和管理的作用不可低估。但与此同时，公约的生效和实施也给我国渔业造成不利影响和严峻挑战。
　　
　　从周边渔业情况看：三个渔业协定生效后被陆续纳入日、韩、越三国专属经济区制度管理的海域面积达25万平方公里，包括黄海东南部、北部湾中西部等我国传统高产渔场。据调查，三个渔业协定生效后，被迫撤出协定水域的渔船近4万艘，每年损失渔业产量上百万吨。目前，三国虽然允许近4000艘中国渔船进入其专属经济区管理水域作业，但渔船数量和捕捞配额远远满足不了我国实际需求，且逐年削减、作业条件日益苛刻。同时，我渔政管理的任务和难度大为增加，渔船违法违规事件和涉外事件明显增多。
　　
　　从远洋渔业情况看：全球海洋生物资源开发竞争日趋激烈，国际社会对公海渔业资源的管理日益严格，重要渔业资源捕捞配额已阶段性分配完毕；传统远洋渔业强国竭尽所能保护既得利益、遏制新兴国家发展；沿海国家的资源环境保护意识增强，双边渔业合作条件越来越苛刻；国际社会对生态和环保问题日益关注，对远洋渔业发展提出了更高的技术标准和要求。与此相对应的是，我国远洋渔业起步晚，整体水平还不高。渔船装备水平偏低，渔船船龄普遍较长，生产效率低，安全性能差，缺乏国际竞争力；产业体系不完备，集中在捕捞生产环节，加工、物流、营销等产业链条不完善，产品附加值低，缺少境外综合性渔业基地；科技支撑薄弱，对国际渔业资源等基础调查研究不足，对渔船、船用设备、渔具渔法、加工利用技术等研究不够，缺乏发展后劲；远洋渔业的管理能力仍然比较薄弱，与日益严格的国际渔业管理要求仍有较大差距。
　　
　　面对困难与挑战，需要在总结经验、发扬成绩的基础上，高度重视并认真研究新形势下我国海洋渔业发展战略，充分认识海洋渔业在保障国家食物安全、提高人民食物营养和生活水平、促进经济发展和社会和谐稳定、增进与有关国家的友好合作关系、维护国家领土主权和海洋权益等方面的重要地位和作用，将海洋渔业作为国家战略性产业进行科学统筹谋划，保障海洋渔业的稳定健康发展。重点做好以下几方面工作：
　　
　　一要经略好周边。继续服从服务于国家政治外交大局要求，认真做好三个渔业协定的执行工作，在协定框架下尽可能减少对渔业生产的不利影响，尽可能减少渔业纠纷和涉外事件的发生，保持海上渔业秩序和双边关系稳定。同时，深入研究我国周边海洋战略，从长计议和谋划海洋划界问题，妥善解决好海洋划界对渔业的影响。
　　
　　二要发展好远洋。大力实施“走出去”发展战略，进一步完善远洋渔业扶持政策，提高远洋渔船和设施装备水平，完善基础设施和产业链建设，增强科技研发和支撑保障能力，加强远洋渔业专业人才培养，提高行业组织化程度和管理水平，积极推动与有关国家的渔业合作，努力拓展发展空间，促进我国由远洋渔业大国向远洋渔业强国迈进。
　　
　　三要调整好近海。继续转变渔业发展方式，调整渔业产业结构，继续推进捕捞渔船控制和渔民减船转产，控制并逐步降低海洋捕捞强度，养护和合理利用海洋生物资源。加快渔船和渔业基础设施装备升级改造，促进渔业安全生产和节能减排。加强资源调查和科学研究，为渔业发展和管理提供科学支撑。
　　
　　四要建设好队伍。进一步加强渔政装备设施和队伍建设，增强渔政执法能力，完善与相关部门的联合监管与协作机制，加强专属经济区渔政巡航执法，坚决维护国家领土主权和海洋权益，保障我国渔民合法权益和生命财产安全。
　　
　　相信在中央的正确领导和有关部门的支持下，在全国渔业系统和渔业企业、渔民群众的共同努力下，我国海洋渔业发展一定会锐意进取、克服困难，在前进中迎来一个新的春天！